北部某縣市政府預計到新加坡參加旅展,各局處的首長都表現出極高的參與意願。一方面東南亞是台灣觀光重要的市場之一,而且新加坡華人很多,跟我們關係密切,不僅觀光推展,甚至招商都有其使力的地方。當然最重要的是,當地也使用中文,因此大家都認為溝通上相對簡單。然而,當觀光局處開始規畫時,才發現雖然目的地是新加坡,但所有的文件都要以英文呈現,連代表團成員上台致詞時也要講英語,短時間內要準備好,簡直是個不可能的任務。
不只各單位的英語不行,連負責的觀旅處處長和副處長的英語也都不是很好,結果怕後製不及,於是就先把資料製作外包,找各部門英語能力好的人員來支援,屆時可以陪首長解決語言的問題。一位科長是國立大學的政治系畢業,英語不太好,自己也有自知之明,於是在前一年就聘了一位英語不錯的約聘人員來支援,然後把大部分的任務都外包給具外語能力的廠商,且指明廠商必須聘任外語人士參與。
沒錯,廠商找了個歐洲白人參與工作,雖然英文不錯,但也非專業。驗收時,縣府必須找個英語能力夠強的人執行,放眼望去,只有替代役男可以了,於是就叫替代役男上場,勉強度過難關,整團十幾個人,除了領隊及那位科長之外(外語替代役男不能出國),大部份人的英文大概只能寒暄及購物,很少人有能力上台以英文進行各種官方交誼或公開行銷活動,於是由副縣長帶隊出發到新加坡,冀望對方都能以中文溝通!
人才不足 到處都是菜英文
這是國內許多積極想要國際化的縣市寫照。台灣不管是中央政府或地方政府,想要國際化,但人才卻極度不足。各局處首長經常到國外到處跑,但會英語的人可能只有一、兩個。此外,很多縣市在推廣觀光時,只好把很多需要翻譯的資料,例如致詞稿等外包給廠商,但怕驗收時又出問題,有時乾脆找替代役男上場應急,到了國外,甚至還得找旅行社找當地的地陪、全陪來解決語言的困境。
台灣現在觀光客主力還是以陸客、東南亞客,還有新加坡、香港等華人市場居多,另外就是日韓來的觀光客,但歐美國家幾乎都是推不動,歸根究柢就是公部門語言人才極度不足。
不只推觀光是這樣,某一個中央部會要舉辦國際會議,只好到各單位找英語好的人來支援,到處問「有誰考過英檢?」好不容易找到一個多益考了 800多分的人,再找一些曾經留外的公務員來支援,然後再找了替代役男來翻譯議程。
2013年底,台灣大學醉月湖禁止放生的告示牌,搭配的英語翻譯竟是「Do Not Animals」,台大當局推給總務部門及廠商的錯誤,但是以世界頂尖大學自居,其整體行政體制對英文及國際化環境卻如此輕忽,出現這樣的「菜英文」,貽笑大方不講,也是顯示出台灣公部門語言管理出了問題,做告示牌的人不懂英語就算了,連驗收的總務處人員都看不出來這麼離譜錯誤,才是真正令人擔心。
這種例子在台灣各公部門比比皆是,某個北部縣市要把風景區的摺頁翻成中英對照,審稿時卻發現錯誤連篇,只好要求廠商重做。中央部會常常需要將重要法規翻成英語,以便行銷或便利國際人士參考,但因為不了解法令特殊的寫法和句型,也是要從頭改起。而交通部的道路標誌,常常也是錯誤百出,報紙電視幾乎每個月都會報導菜英文鬧的笑話。最近,學生在完成碩士論文時,撰寫中英文摘要,必須將台灣推行的「十二年國教」翻成英文,翻遍教育部網站,大概只有「12-year basic educational system」,也無任何較為統一或意義明確的說詞。
英文的對錯或許沒那麼嚴重,畢竟錯了還是可以改過來,語意也可以傳達,但可怕的是訊息傳遞錯誤,尤其是法規、涉外的談判和國際行銷等,語言導致的訊息傳遞錯誤就會出現溝通斷層和溝通不良的問題,導致這些事關國際化與競爭力,甚至是國家人民權益的事項陷於停頓。前面的十二年國教,如果以 12-year basic educational system來翻譯,外國人會認為台灣的基礎教育需要「十二年」,是否過長?一般來說基礎教育或國民教育大約以六年為主,接下去的 secondary education,大抵以未來就業、就學的準備工作為主,並非所謂的基礎教育(basic education)!這種中英文轉換所產生的理解誤差,可見名詞翻譯並非對或錯的問題,而是訊息及整體政策的定位,甚至是國際行銷的重大思維。
這也就是我一再強調,台灣公部門在國際事務上長久以來的輕忽。除了一些重要對外單位如外交部或對外的經濟談判單位外,政府不少部門大都以短線或外包方式處理,對於國際人才和外語人才,缺乏制度面管理和發展策略。如果長期忽略下去,或是沒有持續推動,勢必影響國家對外長遠發展。
政府應建立外語政策:從中央到地方?從地方到中央?
台灣政府並不是沒有看到國際人才和外語人才的重要,如2002年到2007年民進黨執政期間,2008年到2009年國民黨執政期間,當時的行政院研究發展考核委員會(現已併入國家發展委員會)都持續在推動雙語化;2009年後配合「愛台十二項建設」,推動「提升國人英語力建設計畫」,皆可看出政府相當重視台灣英語力的問題。
2002年到2008年的重點在於英語建設,網路、指示牌、標誌雙語化,提供外國人士來台的生活服務,在入出境的管理上都有所提升,各單位也廣設英語窗口,甚至擴展到就業服務。但是這些都只是「點」,只是做看得到的東西,是很表面化的。
因此當時開始浮現英文翻錯、人才培育沒有深耕、國人英語力並沒有往上提升等問題,關鍵就在於中央和地方政府並沒有建立可行的語言管理機制,只是把英語當成學科,並認為是教育訓練出了問題。
語言是一種工具、是一種競爭力,絕非只是教育當局所該關心的議題,而應該當作國家的一種軟實力,也是軟性的基礎建設。台灣如果沒有英語力,就只能發展內需產業,不能往外走,更遑論成為國際島。因此,建立國家外語政策實在是一種必要的策略方針。
國家外語政策的一些思維:英語為第二語言或官方語言?
以台灣目前的環境評估,如何推動英語成為國人「經常」使用的第一種外語(有些人認為是第二官方語言),成為很多人思考國家發展的基本思維。
以台南市為例,市長賴清德於任職近三年時,提出以十年為期,規畫以英語做為第二官方語言。這種政策的宣示,引起一些爭議,但也是相當具前瞻性、決斷性與理想性的做法。地方政府推動英語為另一種官方語言,就是制定某種程度的語言政策。接下來,官方從制度和教育面去實行,以國際化為考量。不管台南市未來的推動如何,以當今台灣所面對的國際化挑戰,無論中央或地方政府,都應該有前瞻性的語言政策,並制定相關措施或法規,之後付諸執行。
英語為第二官方語言 可行嗎?
所謂官方語言,大抵規範官方單位或教育單位,以該語言作為其主要的溝通媒介。東南亞的新加坡有四種官方語言:英語、中文、印度語、馬來語;肯亞的官方語言是斯瓦希里語和英語。對這兩個國家而言,英語就是以其國際化考量,在中小學校使用雙語教育,而到了高等教育就是以英語為其學術語言,奠立在國際環境競爭的基礎。
世界上有 53 個國家將英語定為官方語言,很有趣的是,美國並不在其中。但很多以英語為官方語言的國家,也非只有單一官方語言,很多都強調多語言政策,如前述的新加坡、北美的加拿大(使用英語及法語)或一些非洲國家。
國家訂定官方語言牽涉頗大,其中除技術問題外,可能也有國家主體性考量、意識形態或國家資源的重新分配。但是,如果從國民競爭力或國際化的發展來看,地方政府在推動語言政策上會比中央有優勢,因為範圍小,可以做為示範,評估成效後,再擴大實施。地方政府當首長決定政策後,就可以由上而下建立,以此作為繁榮地方的共識。地方政府也同時具有地方自治法規上和經費上的優勢。
官方語言的政策訂定,看起來簡單,其實際操作卻困難重重。個人認為以官方語言來稱呼英語,並不一定妥當,其牽涉到的法令及各項配套措施,尤其是國民的認同與共識,更是最大的挑戰。如果從「第二語言」的層面來考量,而非要求「第二官方語言」的政策一步到位,其可行性可能更高!「第二語言」與「第二官方語言」的差別,在於是否以法令或法規來「強制」所有公部門或教育單位使用該語言。從政策的可行性及漸進的方式來進行,先從「第二語言」的觀念與方向著手,一步一步推動,並漸漸建立共識,縮小公部門的衝擊,對於「理想性高」的「第二官方語言政策」有相當大的助力。
不管是「第二語言」或「第二官方語言」,當地方政府決定制定英語為第二語言時,需要定義第二官方語言使用的單位或範疇,例如教育單位、公部門使用,接下來則是要考量什麼樣的英語才能成為官方語言。這兩方面都需要標準化,制定範本及手冊,在執行上才能有所遵循,工程甚為浩大。
英語成為台灣多元語言之一:從地方開始!推動英語為第二語言或官方語言,必須要以多元語言的概念出發,也就是除了本來的母語、國語外,思考加入英語成為國民(或公部門)在公開場合所使用的第二語言,讓多重語言的環境從根本做起,且不獨厚單一語言。
台灣並非英語為母語的國家,制定英語為第二語言(或第二官方語言),主要讓資源可以平均分配,在教育上培養人才,使英語成為國民基本能力,並在移民政策上吸引國外人才,有助於國人移民至國外,也有助跨國公司在台灣的運作。以下詳細說明制定英語為第二語言(或第二官方語言)政策的操作運作程序:
一、情境想像:
首先我們試著想想,制定英語為第二官方語言的十年之後,想要達到什麼目標。例如,台灣成為國際島,國民都可以說兩種以上的語言,這就是一種對目標的情境想像。
個人任職政治大學外語學院院長時,就曾經規畫想像英文系學生,應該在大學四年中再學一個外語及專業能力;而非英文系的其他外文系學生,例如日文系的學生就應該副修英語再加一個專長。以雙外語為未來情境想像,訂定了目標,有了這個目標後,讓外語學院的學生在畢業之前達到這個目標。
地方政府在訂定外語政策時,也應進行這種情境想像:小學一年級就開始學英語,到了大學一年級時,所有的學生的中英文都很流利,同時還會講台語或客語等一種母語;或公部門在十年後,能夠以雙語(中文及英文)來提供所有的公共服務或提供完整的雙語社區生活毫環境等。以此情境想像,來訂定目標,接著思考如何在十年、二十年後完成這個目標。
二、環境掃描:
想像的情境和目標做得到做不到,必須衡量現階段或未來擁有什麼資源,這就是環境掃描。以前面提到的小學一年級學英語為例,其實現在英語在小學裡就是一個正規的學科,只是現在是從小學三年級開始學,如果要往下延伸的話,有沒有資源、目前的教學方式是否正確、師資是否足夠,就是需要檢視的重點,看看離目標還有多遙遠;要提供英語的公共服務,所有的法規或資料是否能在期限內雙語化,各種公共服務的人員是否能在十年內具備雙語能力,都是環境掃描或資源盤點時,必須考量的種種要素。
三、路徑藍圖:
從現在的起點到目標終點總是要有途徑,路徑藍圖就是要建立前往實現目標的方法。像現在小學雖然開始學英語,在英語的投資上也很多,但現實狀況就是沒辦法達到大家都可以說雙語的目標,所以不是小學上英語課就能解決的,這時我們就必須思考,若不是上英語課就能解決,那該如何能達成目標,找出策略,訂定路徑,例如,英語課程要能落實到生活中、打造英語使用環境等。
四、強力決策:
所有的政策在規畫之後要能達到目標,都要仰賴政策執行者的決心。如果決策者沒有決心,執行者只會當成一個活動來辦,無法真實落實到政策的執行。
語言政策執行法制化
針對台灣公部門在語言管理應顧及環境、人才、法規、教育、社會福利等層面,表一簡單整理各個面向的策略及所必須進行的工作,以供政府相關部門檢視目前做到什麼程度。
政策要能達成目標,關鍵就在於執行,執行要有短中期程目標,以下是對公部門在執行語言管理政策的建議:
一、取得共識:
無論是中央或地方的首長在政策決定後,一定要能取得公務體系及民意機關的共識,在推動與執行上才能減少阻力。
二、首長決心:
唯有執行政策的決心,才能讓政策真正落實。
三、執行力:
當決定推動語言管理時,需要訂定相當量化與質化的「績效指標」,才能讓各部門都動起來,達成目標。
四、法制化:
要推動語言管理,一定要將相關規定法制化,當訂定英語為第二語言(或第二官方語言),在語言政策的預算分配就必須法制化,例如:公務人員職位的英語能力要求,如負責國際事務的科長或處長,必須達到雙語能力始能任職等;此外,如定期輪調至涉外部門,加強國際化策略、外語人才列管等,也都必須法制化,才能落實。
五、創造需求:
語言一定要使用,因此一定要創造需求面,不能關著門自己玩,無論是在國內舉辦大型國際活動,或者是招商、引進國際企業,都可以讓公務人員掌握英語力後,有派上用場為自己加值的好機會,語言才能深化。
中央政府的語言管理
接下來我們從不同層級的政府部門來剖析語言管理的策略,首先中央政府的語言管理應該從制度把關和人才養成兩方面來看:
一、制度把關:
1. 官方使用語言的深化程度:
目前官方網頁、路標大多是雙語,但是中央政府必須要考慮包括法規、法令、公告是否需要雙語。像勞工相關法規,隨著外國人在台工作及外勞的引進,早就應該雙語;而與外國簽定的協議也應該要雙語。另外,醫療、福利等服務,更應該引進雙語,才能打造對外國人士友善的環境。除了服務和公告的項目外,中央政府內部的會議資料是否需要雙語,哪些會議可能要雙語或以英語進行等,都是可以思考的項目。
2. 人事任用升遷:
必須考量公務人員考試是否必考「英語口語能力」,現在加考英語科目的分量是否太少,不足以評估其英語能力等。同時應該訂定公務人員的英語能力指標,針對不同的職務應有符合其職務所需的英語能力,也就是應該規畫,什麼樣的職位應該有什麼樣的英語能力。
切勿認為只有外交人員才需要英語或外語能力。政府任何部門都必須擁有足夠的國際或外語人才,才能滿足現在國際化政府的運作。例如農委會要了解國外的農業政策發展,或是進行農產品外銷、訂定協議等,都是需要外語能力,要走出去,就一定要有外語能力。
二、人才發展和訓練:
1. 規畫語言人才比率和職位能力:
要規畫之前,必須先了解人才概況,首先要盤點公務人員的語言能力,決定每個部門語言能力的深化程度,調整人才比率。每一個部門都應做一個英語深化程度的規畫,例如,農委會裡有多少人需要高階談判的決策能力,有多少可以出國開會,有多少人只要可以接待外賓就可以了,請參考下頁圖一:
若是涉外的部門,語言人才的比率應該是比較扁平化,且高階的能力較多,會比較像以下圖二:
接下來是要定義職位的語言能力。例如,一個科長要有什麼樣的英語能力,假設需符合 CEFR 的 B2 能力,若現在科長沒達到這個能力,就應該進行訓練,其實公務人員無論是科長到科員,在現在這個時代,都可能會接觸到英文資料,當然都需要一定程度的英文能力。如果沒有外語能力如何與國際接軌,因此一定要規畫好外語人才的比率和職位的能力。
2. 建立國際人才資料庫:
規畫好外語人才的比率與職位能力後,接下來要建立外語人才庫及人才管理機制,跨部會進行人才教育並調整外語人才。而能力不足的人員則應該進行訓練,方法有下列幾種:
菁英式策略:篩選出適合的人才後,派至海外蹲點,例如花三到六個月到友邦的政府或非政府組織、非營利組織訓練或觀摩學習。
密集訓練:針對有能力的人,以密集課程方式訓練英語,短時間提升外語能力。
教練制度(coaching):有如一個球隊教練般,以英語專家帶領學習單位或團隊學習,解答語言問題及工作上遇到的語言問題,協助修正錯誤,並進行精簡實用的訓練及諮詢。(詳見個人所著《全球英語實戰力》一書,聯經出版)。上述的中央政府語言管理策略可以簡單整理成圖三。
地方政府的語言管理
中央政府應著眼於宏觀的語言規畫,反觀地方政府的語言管理,重點與中央政府應有區隔。地方政府發展語言管理則應該放在兩個重點:需求面和執行面,需求面夠大,才能夠有足夠的動機推展英語力;執行面則是關係語言管理可以落實到什麼程度。
一、創造需求面:
創造需求面的方法很多元,海外招商、跨國企業合作,進行海外行銷、推廣觀光都是可行的策略。但以觀光和海外行銷為例,不只是把景點資訊翻成英語,而是要深入到語言與文化的層次,才能藉由英語傳遞在地價值與觀光魅力。
換言之,要從「外國人為何要來」來看,用雙語去創造出吸引外國人的投資機會和觀光價值。並以全球水準創造國際化環境,再以台灣現有的科技或人才誘,創造出利基,形成外國人前來投資或觀光動機。
如果沒有創造需求,英語力終究無用武之地,最多只是半調子,無法向上提升。而需求面的關鍵在於國際化,國際化不夠需求就不高,把英語當成生活中必要的語言,也就是前面所說的「第二語言」,國際化的程度就會高,自然需求就會高,因此「需求」是地方政府語言管理成功與否的重要關鍵。
二、執行面:
1. 成立跨局處統籌單位:
地方政府應該設置一個跨局處的統籌單位,直屬副市長(副縣長)或者秘書室,做為地方政府的語言管理單位。這個統籌單位首要的任務就是建立 SOP,例如推動英語為第二官方語言的台南市,除了成立推動委員會外,還成立英語第二官方語專案辦公室。
2. 制定雙語環境建置標準作業流程:
回顧過去地方政府英語化,都是先從交通系統做起,但路標等標示,往往常發現錯誤,這是雙語化時沒有以語言管理為本,制定標準作業流程(SOP)的結果,為了避免菜英文,可以由英語推動的統籌單位建立 SOP,並成立檢核小組,審查雙語環境建置。下圖提供各地方政府,製作雙語路標的標準作業流程示意圖(圖四)。
3. 建立民眾能力指標:
地方政府在國中小甚至高中職以上的教育可以著力,甚至對於市民、縣民應該具備什麼樣的英語能力,都可以有一定的想像和規畫。以下是我們對於有意推動語言管理的地方政府,民眾能力指標評估見表二。
4. 訂定地方政府人員語言能力需求:
雖然地方政府的公務人員也是經過國家考試,但也應根據其職務需求訂定語言能力標準。例如觀旅處人員負責行銷地方,甚至要到國外參與旅展等,同時要
能了解國外文化,以創造地方吸引力,吸引國際觀光客,其外語能力的需求就應與其他局處不同,基本溝通能力應該是不夠的,可能要具備 CEFR B2 級以上的能力。
而各局處主管,除了專業能力外,可能都必須要有一個副手能協助處理涉外事務,甚至是專門委員以上的中高層公務員具有涉外,例如到國外開會、英語簡報,CEFR 的 B2、C1 能力可能都是必要的。
5. 決定英語服務普及程度:
國際化後,醫療、社服、水電公共設施、通訊等面臨雙語化,而需要雙語化到什麼程度,端看政府的決策。上述的語言管理政策可以整理為圖五。
人才培育才是關鍵!
無論是中央政府還是地方政府的所推動的英語能力政策,除了教育部門的努力外,端看政府部門如何制定政策和執行,兩者都必須從人才培育和競爭環境著手,並搭配國際化的觀光促進與國際招商,來創造需求,才可能逐步達成英語為「第二官方語言」的目標。
◎作者:陳超明/實踐大學應用外語系講座教授
編按:本文為陳超明教授《語言管理:台灣公私部門及學術單位英語力提昇策略》(書名暫定)書中的一個章節,從語言管理的角度出發,來探索政府的英語政策可以如何規劃與實行,同時也針對地方政府如何評估「以英語為第二(官方)語言」政策的可行性提出建議。