北部某縣市政府預計到新加坡參加旅展，各局處的首長都表現出極高的參與意願。一方面東南亞是台灣觀光重要的市場之一，而且新加坡華人很多，跟我們關係密切，不僅觀光推展，甚至招商都有其使力的地方。當然最重要的是，當地也使用中文，因此大家都認為溝通上相對簡單。然而，當觀光局處開始規畫時，才發現雖然目的地是新加坡，但所有的文件都要以英文呈現，連代表團成員上台致詞時也要講英語，短時間內要準備好，簡直是個不可能的任務。
不只各單位的英語不行，連負責的觀旅處處長和副處長的英語也都不是很好，結果怕後製不及，於是就先把資料製作外包，找各部門英語能力好的人員來支援，屆時可以陪首長解決語言的問題。一位科長是國立大學的政治系畢業，英語不太好，自己也有自知之明，於是在前一年就聘了一位英語不錯的約聘人員來支援，然後把大部分的任務都外包給具外語能力的廠商，且指明廠商必須聘任外語人士參與。
沒錯，廠商找了個歐洲白人參與工作，雖然英文不錯，但也非專業。驗收時，縣府必須找個英語能力夠強的人執行，放眼望去，只有替代役男可以了，於是就叫替代役男上場，勉強度過難關，整團十幾個人，除了領隊及那位科長之外（外語替代役男不能出國），大部份人的英文大概只能寒暄及購物，很少人有能力上台以英文進行各種官方交誼或公開行銷活動，於是由副縣長帶隊出發到新加坡，冀望對方都能以中文溝通！
人才不足 到處都是菜英文
這是國內許多積極想要國際化的縣市寫照。台灣不管是中央政府或地方政府，想要國際化，但人才卻極度不足。各局處首長經常到國外到處跑，但會英語的人可能只有一、兩個。此外，很多縣市在推廣觀光時，只好把很多需要翻譯的資料，例如致詞稿等外包給廠商，但怕驗收時又出問題，有時乾脆找替代役男上場應急，到了國外，甚至還得找旅行社找當地的地陪、全陪來解決語言的困境。
台灣現在觀光客主力還是以陸客、東南亞客，還有新加坡、香港等華人市場居多，另外就是日韓來的觀光客，但歐美國家幾乎都是推不動，歸根究柢就是公部門語言人才極度不足。
不只推觀光是這樣，某一個中央部會要舉辦國際會議，只好到各單位找英語好的人來支援，到處問「有誰考過英檢？」好不容易找到一個多益考了 800多分的人，再找一些曾經留外的公務員來支援，然後再找了替代役男來翻譯議程。
2013年底，台灣大學醉月湖禁止放生的告示牌，搭配的英語翻譯竟是「Do Not Animals」，台大當局推給總務部門及廠商的錯誤，但是以世界頂尖大學自居，其整體行政體制對英文及國際化環境卻如此輕忽，出現這樣的「菜英文」，貽笑大方不講，也是顯示出台灣公部門語言管理出了問題，做告示牌的人不懂英語就算了，連驗收的總務處人員都看不出來這麼離譜錯誤，才是真正令人擔心。
這種例子在台灣各公部門比比皆是，某個北部縣市要把風景區的摺頁翻成中英對照，審稿時卻發現錯誤連篇，只好要求廠商重做。中央部會常常需要將重要法規翻成英語，以便行銷或便利國際人士參考，但因為不了解法令特殊的寫法和句型，也是要從頭改起。而交通部的道路標誌，常常也是錯誤百出，報紙電視幾乎每個月都會報導菜英文鬧的笑話。最近，學生在完成碩士論文時，撰寫中英文摘要，必須將台灣推行的「十二年國教」翻成英文，翻遍教育部網站，大概只有「12-year basic educational system」，也無任何較為統一或意義明確的說詞。
英文的對錯或許沒那麼嚴重，畢竟錯了還是可以改過來，語意也可以傳達，但可怕的是訊息傳遞錯誤，尤其是法規、涉外的談判和國際行銷等，語言導致的訊息傳遞錯誤就會出現溝通斷層和溝通不良的問題，導致這些事關國際化與競爭力，甚至是國家人民權益的事項陷於停頓。前面的十二年國教，如果以 12-year basic educational system來翻譯，外國人會認為台灣的基礎教育需要「十二年」，是否過長？一般來說基礎教育或國民教育大約以六年為主，接下去的 secondary education，大抵以未來就業、就學的準備工作為主，並非所謂的基礎教育（basic education）！這種中英文轉換所產生的理解誤差，可見名詞翻譯並非對或錯的問題，而是訊息及整體政策的定位，甚至是國際行銷的重大思維。
這也就是我一再強調，台灣公部門在國際事務上長久以來的輕忽。除了一些重要對外單位如外交部或對外的經濟談判單位外，政府不少部門大都以短線或外包方式處理，對於國際人才和外語人才，缺乏制度面管理和發展策略。如果長期忽略下去，或是沒有持續推動，勢必影響國家對外長遠發展。
政府應建立外語政策：從中央到地方？從地方到中央？
台灣政府並不是沒有看到國際人才和外語人才的重要，如2002年到2007年民進黨執政期間，2008年到2009年國民黨執政期間，當時的行政院研究發展考核委員會（現已併入國家發展委員會）都持續在推動雙語化；2009年後配合「愛台十二項建設」，推動「提升國人英語力建設計畫」，皆可看出政府相當重視台灣英語力的問題。
2002年到2008年的重點在於英語建設，網路、指示牌、標誌雙語化，提供外國人士來台的生活服務，在入出境的管理上都有所提升，各單位也廣設英語窗口，甚至擴展到就業服務。但是這些都只是「點」，只是做看得到的東西，是很表面化的。
因此當時開始浮現英文翻錯、人才培育沒有深耕、國人英語力並沒有往上提升等問題，關鍵就在於中央和地方政府並沒有建立可行的語言管理機制，只是把英語當成學科，並認為是教育訓練出了問題。
語言是一種工具、是一種競爭力，絕非只是教育當局所該關心的議題，而應該當作國家的一種軟實力，也是軟性的基礎建設。台灣如果沒有英語力，就只能發展內需產業，不能往外走，更遑論成為國際島。因此，建立國家外語政策實在是一種必要的策略方針。
國家外語政策的一些思維：英語為第二語言或官方語言？
以台灣目前的環境評估，如何推動英語成為國人「經常」使用的第一種外語（有些人認為是第二官方語言），成為很多人思考國家發展的基本思維。
以台南市為例，市長賴清德於任職近三年時，提出以十年為期，規畫以英語做為第二官方語言。這種政策的宣示，引起一些爭議，但也是相當具前瞻性、決斷性與理想性的做法。地方政府推動英語為另一種官方語言，就是制定某種程度的語言政策。接下來，官方從制度和教育面去實行，以國際化為考量。不管台南市未來的推動如何，以當今台灣所面對的國際化挑戰，無論中央或地方政府，都應該有前瞻性的語言政策，並制定相關措施或法規，之後付諸執行。
英語為第二官方語言 可行嗎？
所謂官方語言，大抵規範官方單位或教育單位，以該語言作為其主要的溝通媒介。東南亞的新加坡有四種官方語言：英語、中文、印度語、馬來語；肯亞的官方語言是斯瓦希里語和英語。對這兩個國家而言，英語就是以其國際化考量，在中小學校使用雙語教育，而到了高等教育就是以英語為其學術語言，奠立在國際環境競爭的基礎。
世界上有 53 個國家將英語定為官方語言，很有趣的是，美國並不在其中。但很多以英語為官方語言的國家，也非只有單一官方語言，很多都強調多語言政策，如前述的新加坡、北美的加拿大（使用英語及法語）或一些非洲國家。
國家訂定官方語言牽涉頗大，其中除技術問題外，可能也有國家主體性考量、意識形態或國家資源的重新分配。但是，如果從國民競爭力或國際化的發展來看，地方政府在推動語言政策上會比中央有優勢，因為範圍小，可以做為示範，評估成效後，再擴大實施。地方政府當首長決定政策後，就可以由上而下建立，以此作為繁榮地方的共識。地方政府也同時具有地方自治法規上和經費上的優勢。
官方語言的政策訂定，看起來簡單，其實際操作卻困難重重。個人認為以官方語言來稱呼英語，並不一定妥當，其牽涉到的法令及各項配套措施，尤其是國民的認同與共識，更是最大的挑戰。如果從「第二語言」的層面來考量，而非要求「第二官方語言」的政策一步到位，其可行性可能更高！「第二語言」與「第二官方語言」的差別，在於是否以法令或法規來「強制」所有公部門或教育單位使用該語言。從政策的可行性及漸進的方式來進行，先從「第二語言」的觀念與方向著手，一步一步推動，並漸漸建立共識，縮小公部門的衝擊，對於「理想性高」的「第二官方語言政策」有相當大的助力。
不管是「第二語言」或「第二官方語言」，當地方政府決定制定英語為第二語言時，需要定義第二官方語言使用的單位或範疇，例如教育單位、公部門使用，接下來則是要考量什麼樣的英語才能成為官方語言。這兩方面都需要標準化，制定範本及手冊，在執行上才能有所遵循，工程甚為浩大。
英語成為台灣多元語言之一：從地方開始！推動英語為第二語言或官方語言，必須要以多元語言的概念出發，也就是除了本來的母語、國語外，思考加入英語成為國民（或公部門）在公開場合所使用的第二語言，讓多重語言的環境從根本做起，且不獨厚單一語言。
台灣並非英語為母語的國家，制定英語為第二語言（或第二官方語言），主要讓資源可以平均分配，在教育上培養人才，使英語成為國民基本能力，並在移民政策上吸引國外人才，有助於國人移民至國外，也有助跨國公司在台灣的運作。以下詳細說明制定英語為第二語言（或第二官方語言）政策的操作運作程序：
一、情境想像：
首先我們試著想想，制定英語為第二官方語言的十年之後，想要達到什麼目標。例如，台灣成為國際島，國民都可以說兩種以上的語言，這就是一種對目標的情境想像。
個人任職政治大學外語學院院長時，就曾經規畫想像英文系學生，應該在大學四年中再學一個外語及專業能力；而非英文系的其他外文系學生，例如日文系的學生就應該副修英語再加一個專長。以雙外語為未來情境想像，訂定了目標，有了這個目標後，讓外語學院的學生在畢業之前達到這個目標。
地方政府在訂定外語政策時，也應進行這種情境想像：小學一年級就開始學英語，到了大學一年級時，所有的學生的中英文都很流利，同時還會講台語或客語等一種母語；或公部門在十年後，能夠以雙語（中文及英文）來提供所有的公共服務或提供完整的雙語社區生活毫環境等。以此情境想像，來訂定目標，接著思考如何在十年、二十年後完成這個目標。
二、環境掃描：
想像的情境和目標做得到做不到，必須衡量現階段或未來擁有什麼資源，這就是環境掃描。以前面提到的小學一年級學英語為例，其實現在英語在小學裡就是一個正規的學科，只是現在是從小學三年級開始學，如果要往下延伸的話，有沒有資源、目前的教學方式是否正確、師資是否足夠，就是需要檢視的重點，看看離目標還有多遙遠；要提供英語的公共服務，所有的法規或資料是否能在期限內雙語化，各種公共服務的人員是否能在十年內具備雙語能力，都是環境掃描或資源盤點時，必須考量的種種要素。
三、路徑藍圖：
從現在的起點到目標終點總是要有途徑，路徑藍圖就是要建立前往實現目標的方法。像現在小學雖然開始學英語，在英語的投資上也很多，但現實狀況就是沒辦法達到大家都可以說雙語的目標，所以不是小學上英語課就能解決的，這時我們就必須思考，若不是上英語課就能解決，那該如何能達成目標，找出策略，訂定路徑，例如，英語課程要能落實到生活中、打造英語使用環境等。
四、強力決策：
所有的政策在規畫之後要能達到目標，都要仰賴政策執行者的決心。如果決策者沒有決心，執行者只會當成一個活動來辦，無法真實落實到政策的執行。
語言政策執行法制化
針對台灣公部門在語言管理應顧及環境、人才、法規、教育、社會福利等層面，表一簡單整理各個面向的策略及所必須進行的工作，以供政府相關部門檢視目前做到什麼程度。
政策要能達成目標，關鍵就在於執行，執行要有短中期程目標，以下是對公部門在執行語言管理政策的建議：
一、取得共識：
無論是中央或地方的首長在政策決定後，一定要能取得公務體系及民意機關的共識，在推動與執行上才能減少阻力。
二、首長決心：
唯有執行政策的決心，才能讓政策真正落實。
三、執行力：
當決定推動語言管理時，需要訂定相當量化與質化的「績效指標」，才能讓各部門都動起來，達成目標。
四、法制化：
要推動語言管理，一定要將相關規定法制化，當訂定英語為第二語言（或第二官方語言），在語言政策的預算分配就必須法制化，例如：公務人員職位的英語能力要求，如負責國際事務的科長或處長，必須達到雙語能力始能任職等；此外，如定期輪調至涉外部門，加強國際化策略、外語人才列管等，也都必須法制化，才能落實。
五、創造需求：
語言一定要使用，因此一定要創造需求面，不能關著門自己玩，無論是在國內舉辦大型國際活動，或者是招商、引進國際企業，都可以讓公務人員掌握英語力後，有派上用場為自己加值的好機會，語言才能深化。
中央政府的語言管理
接下來我們從不同層級的政府部門來剖析語言管理的策略，首先中央政府的語言管理應該從制度把關和人才養成兩方面來看：
一、制度把關：
1. 官方使用語言的深化程度：
目前官方網頁、路標大多是雙語，但是中央政府必須要考慮包括法規、法令、公告是否需要雙語。像勞工相關法規，隨著外國人在台工作及外勞的引進，早就應該雙語；而與外國簽定的協議也應該要雙語。另外，醫療、福利等服務，更應該引進雙語，才能打造對外國人士友善的環境。除了服務和公告的項目外，中央政府內部的會議資料是否需要雙語，哪些會議可能要雙語或以英語進行等，都是可以思考的項目。
2. 人事任用升遷：
必須考量公務人員考試是否必考「英語口語能力」，現在加考英語科目的分量是否太少，不足以評估其英語能力等。同時應該訂定公務人員的英語能力指標，針對不同的職務應有符合其職務所需的英語能力，也就是應該規畫，什麼樣的職位應該有什麼樣的英語能力。
切勿認為只有外交人員才需要英語或外語能力。政府任何部門都必須擁有足夠的國際或外語人才，才能滿足現在國際化政府的運作。例如農委會要了解國外的農業政策發展，或是進行農產品外銷、訂定協議等，都是需要外語能力，要走出去，就一定要有外語能力。
二、人才發展和訓練：
1. 規畫語言人才比率和職位能力：
要規畫之前，必須先了解人才概況，首先要盤點公務人員的語言能力，決定每個部門語言能力的深化程度，調整人才比率。每一個部門都應做一個英語深化程度的規畫，例如，農委會裡有多少人需要高階談判的決策能力，有多少可以出國開會，有多少人只要可以接待外賓就可以了，請參考下頁圖一：
若是涉外的部門，語言人才的比率應該是比較扁平化，且高階的能力較多，會比較像以下圖二：
接下來是要定義職位的語言能力。例如，一個科長要有什麼樣的英語能力，假設需符合 CEFR 的 B2 能力，若現在科長沒達到這個能力，就應該進行訓練，其實公務人員無論是科長到科員，在現在這個時代，都可能會接觸到英文資料，當然都需要一定程度的英文能力。如果沒有外語能力如何與國際接軌，因此一定要規畫好外語人才的比率和職位的能力。
2. 建立國際人才資料庫：
規畫好外語人才的比率與職位能力後，接下來要建立外語人才庫及人才管理機制，跨部會進行人才教育並調整外語人才。而能力不足的人員則應該進行訓練，方法有下列幾種：
菁英式策略：篩選出適合的人才後，派至海外蹲點，例如花三到六個月到友邦的政府或非政府組織、非營利組織訓練或觀摩學習。
密集訓練：針對有能力的人，以密集課程方式訓練英語，短時間提升外語能力。
教練制度（coaching）：有如一個球隊教練般，以英語專家帶領學習單位或團隊學習，解答語言問題及工作上遇到的語言問題，協助修正錯誤，並進行精簡實用的訓練及諮詢。（詳見個人所著《全球英語實戰力》一書，聯經出版）。上述的中央政府語言管理策略可以簡單整理成圖三。
地方政府的語言管理
中央政府應著眼於宏觀的語言規畫，反觀地方政府的語言管理，重點與中央政府應有區隔。地方政府發展語言管理則應該放在兩個重點：需求面和執行面，需求面夠大，才能夠有足夠的動機推展英語力；執行面則是關係語言管理可以落實到什麼程度。
一、創造需求面：
創造需求面的方法很多元，海外招商、跨國企業合作，進行海外行銷、推廣觀光都是可行的策略。但以觀光和海外行銷為例，不只是把景點資訊翻成英語，而是要深入到語言與文化的層次，才能藉由英語傳遞在地價值與觀光魅力。
換言之，要從「外國人為何要來」來看，用雙語去創造出吸引外國人的投資機會和觀光價值。並以全球水準創造國際化環境，再以台灣現有的科技或人才誘，創造出利基，形成外國人前來投資或觀光動機。
如果沒有創造需求，英語力終究無用武之地，最多只是半調子，無法向上提升。而需求面的關鍵在於國際化，國際化不夠需求就不高，把英語當成生活中必要的語言，也就是前面所說的「第二語言」，國際化的程度就會高，自然需求就會高，因此「需求」是地方政府語言管理成功與否的重要關鍵。
二、執行面：
1. 成立跨局處統籌單位：
地方政府應該設置一個跨局處的統籌單位，直屬副市長（副縣長）或者秘書室，做為地方政府的語言管理單位。這個統籌單位首要的任務就是建立 SOP，例如推動英語為第二官方語言的台南市，除了成立推動委員會外，還成立英語第二官方語專案辦公室。
2. 制定雙語環境建置標準作業流程：
回顧過去地方政府英語化，都是先從交通系統做起，但路標等標示，往往常發現錯誤，這是雙語化時沒有以語言管理為本，制定標準作業流程（SOP）的結果，為了避免菜英文，可以由英語推動的統籌單位建立 SOP，並成立檢核小組，審查雙語環境建置。下圖提供各地方政府，製作雙語路標的標準作業流程示意圖（圖四）。
3. 建立民眾能力指標：
地方政府在國中小甚至高中職以上的教育可以著力，甚至對於市民、縣民應該具備什麼樣的英語能力，都可以有一定的想像和規畫。以下是我們對於有意推動語言管理的地方政府，民眾能力指標評估見表二。
4. 訂定地方政府人員語言能力需求：
雖然地方政府的公務人員也是經過國家考試，但也應根據其職務需求訂定語言能力標準。例如觀旅處人員負責行銷地方，甚至要到國外參與旅展等，同時要
能了解國外文化，以創造地方吸引力，吸引國際觀光客，其外語能力的需求就應與其他局處不同，基本溝通能力應該是不夠的，可能要具備 CEFR B2 級以上的能力。
而各局處主管，除了專業能力外，可能都必須要有一個副手能協助處理涉外事務，甚至是專門委員以上的中高層公務員具有涉外，例如到國外開會、英語簡報，CEFR 的 B2、C1 能力可能都是必要的。
5. 決定英語服務普及程度：
國際化後，醫療、社服、水電公共設施、通訊等面臨雙語化，而需要雙語化到什麼程度，端看政府的決策。上述的語言管理政策可以整理為圖五。
人才培育才是關鍵！
無論是中央政府還是地方政府的所推動的英語能力政策，除了教育部門的努力外，端看政府部門如何制定政策和執行，兩者都必須從人才培育和競爭環境著手，並搭配國際化的觀光促進與國際招商，來創造需求，才可能逐步達成英語為「第二官方語言」的目標。
◎作者：陳超明／實踐大學應用外語系講座教授
編按：本文為陳超明教授《語言管理：台灣公私部門及學術單位英語力提昇策略》（書名暫定）書中的一個章節，從語言管理的角度出發，來探索政府的英語政策可以如何規劃與實行，同時也針對地方政府如何評估「以英語為第二（官方）語言」政策的可行性提出建議。